历史上，基层政权大多实行乡、里、图制。乡设乡正，里设里长，图设图正，分别督率乡、里、图内住户应役、缴纳赋税和纠察奸宄。置申明亭于里中，择年高德劭者，坐申明亭教民榜文，主平婚、田土、斗殴和贼盗等事宜。

　　民国初期，沿用里长制专司催征田赋。民国30年(1941年)田赋改征实物(谷)后，县设田赋管理处，里长制则随之终止。此外各乡办团练，较大圩市乡绅自行筹组团董，设立保卫分团，由团董中推选团总1人，率武装团勇10余人，管理周围村庄的治安和民事纠纷，设坐办1人负责处理分团的日常工作。

　　民国23年冬，国民党实行保甲制度。保设保长，甲设甲长，9～18保联合设置联保办事处，设主任1人(由保长中择一兼任)、办事员和录事(书写)若干人及兵丁约1个班。当时国民党为“防共”，还施行联保连坐，即甲内10户互相监督，所谓一家违法，10户连坐。当时全县划为6区32联保。

　　民国30年联保合并改为乡(镇)，实行乡(镇)、保、甲制。乡(镇)设置乡(镇)公所，设正副乡(镇)长和民政、经济、户籍等干事，以及会计、事务、卫生员、乡队附，并配备警备班，后期不设副乡(镇)长，增设主任干事。保设置保办公室，设正副保长和保丁。甲仍只有甲长。民国32年全县设置14乡、2镇、213保。民国23年起，县政府为便于推行政令，设置区公所，作为县政府的派出机构，管辖几个联保(乡镇)。区公所设区长、区员(后称指导员)、办事员和录事若干人。民国25年8月区公所改名区署。民国34年区公所撤销，乡(镇)直属县辖，相沿至宁化解放。

　　在此期间，虽有区、联保(乡镇)、保、甲等各级设置，但联保主任(乡镇长)大都兼国民党区党部书记，全部兼任乡(镇)队部队长，基层的党、政、军等大权由联保主任或乡(镇)长一人统揽。

　　苏区时期(1931～1934年)，苏维埃政府施行区、乡制。区成立区苏维埃政府，管辖乡苏维埃政府。区、乡苏维埃政府一般设土地、粮食、财政、劳动、裁判、内务、教育、军事、保卫、经济、工农检查等部，有的还设工会、贫农团、总务处、文化部、教守部及特派员。各区、乡设置不完全一样。区、乡政府设主席、副主席、文书，各部设部长。这时期全县设28区(包括彭湃、泉上县)、98乡(不含半寮、均口、营上、洪围、岩岭区的辖乡)。